Los ejes centrales del Desarrollo Local en Argentina
Daniel Arroyo
MARCO CONCEPTUAL Y CARACTERÍSTICAS
La primera
idea básica sobre el desarrollo local como concepto supone pensarlo “desde
abajo”, no un proceso que va desde lo general a lo particular sino al revés:
supone pensar en una región, en una localidad, en un municipio. ¿Qué hay? ¿Qué no hay? Con qué recursos se
cuenta y con qué recursos no se cuenta para promover el desarrollo. Esa es la primera idea y la principal
dificultad del concepto de desarrollo local.
Es parte de lo que existe en una localidad, en un territorio, o, a lo
sumo, en una micro región cuando se juntan más de un municipio. La idea de desarrollo local, básicamente, es
pensar desde lo que tenemos en un determinado territorio, qué podemos hacer y
que no; con qué recursos contamos y con cuáles no.
El
desarrollo local, además de pensar en el territorio, supone otras cuestiones:
la más importante, es entender el concepto de desarrollo como la idea del
crecimiento económico con impacto social.
Esto es: no cualquier cosa es desarrollo local. Desarrollo local, de una localidad, de un
partido, de un municipio, es aquella actividad económica que motoriza el
crecimiento económico del lugar y mejora las condiciones de vida. O sea: si en una localidad se instala un
hipermercado que genera un excedente económico y lo transfiere hacia fuera pero
no mejora las condiciones de vida, eso es crecimiento económico pero no es
desarrollo local porque le falta la otra parte, que es mejor distribución. Impacto social: mejor cadena de
distribución. No cualquier actividad
económica fomenta el desarrollo local.
Sólo aquella que, a la vez de motorizar el crecimiento, de generar
volumen económico en el lugar, genera mejoras en las condiciones de vida; sobre
todo, en lo que tiene que ver con los ingresos de la población.
1. PRIMER
ELEMENTO: el perfil de desarrollo.
Lo expuesto
permite definir como primer elemento del desarrollo local, el perfil. Una comunidad o un territorio, sólo puede
promover el desarrollo local en la medida en que tenga un perfil. Esto es: en la medida en que tenga un motor
del desarrollo, aquella actividad que motoriza o genera el crecimiento
económico del lugar con distribución del ingreso o con mejoras de las
condiciones sociales. Sólo hay
desarrollo local cuando una localidad tiene un perfil de hacia dónde va. Hay localidades cuyo motor de desarrollo
local puede ser el turismo; otro puede ser lo metal-mecánico; otro puede ser la
producción primaria agrícola; etc. Pero,
para saber si una comunidad está en condiciones de encarar un plan de
desarrollo local, si está en condiciones de motorizar el desarrollo, lo primero
que hay que hacer, es identificar cuál es su perfil, en qué condiciones está su
perfil de desarrollo. Este es el primer
punto a considerar en el desarrollo local: tratar de evaluar qué perfil
económico productivo tiene la localidad.
En Argentina, actualmente, los municipios y las
localidades están divididas en tres tipos de acuerdo a su perfil de desarrollo
(aquello que motoriza el desarrollo):
A.
Primero: las localidades o
municipios que tienen un perfil definido y que no ha variado, no se ha
modificado. Son localidades cuyo motor
de desarrollo no ha variado con el tiempo; sigue siendo el mismo. Ejemplo: Villa Carlos Paz en Córdoba: en la década del ’40, se
decide fomentar el turismo para desarrollar la localidad; en la década del ‘60
es el turismo; en la década del ’80, el turismo y ahora también. No ha variado el perfil de desarrollo. En esa localidad lo que hay que discutir es
si hay que hacer hoteles de 2 ó de 5 estrellas; si hay que organizar el turismo
de fin de semana o no, pero la clave está en que la actividad que motoriza el
desarrollo, no sólo está históricamente asegurada, sino que también se corresponde
con la identidad local, con lo que la gente ve del lugar. No sólo es factible en términos económicos,
sino que, fundamentalmente, se vincula con la identidad de ese lugar. No hay que explicarle a nadie que viva en
Villa Carlos Paz que el eje de esa localidad pasa por el turismo. Sí se puede discutir cómo organizarlo mejor y
cómo encarar mejor las actividades, pero la discusión no está en “hacia dónde
va esta localidad”. El perfil de ese
territorio está históricamente definido.
Se
supone que Argentina tiene más de 2.000 municipios y solamente el 5% está en
esta condición. O sea, son muy pocas las
localidades que tienen un perfil definido donde no hay mucho para discutir más
que la organización de esas actividades.
B.
El segundo tipo de territorio o
localidad, está compuesto por los que tienen un perfil en crisis. Lo que motorizó el desarrollo del territorio,
aquello que promovió el desarrollo y el crecimiento de ese lugar, está en
crisis. Esto se puede abrir a la vez, en
dos subtipos:
§ Las
localidades que tienen un perfil en crisis abrupta, en las que
existe un día en que se quebró el esquema productivo. En la evaluación del lugar, existe un
momento en donde se quebró esa tradición.
Por ejemplo, Cutralcó en Neuquén, con el tema de los pozos petroleros;
San Nicolás con el tema de Acindar;
Tartagal en Salta con los Altos Hornos Zapla. Hay muchas de las localidades del interior
del país que han trabajado o que se han desarrollado sobre la base del
ferrocarril, habiéndose paralizado éste, se transformaron en pueblos
fantasmas. Es decir: las localidades en
crisis abrupta son aquellas donde el eje central es que en algún momento se
paralizó aquello que tradicionalmente motorizó a esa comunidad o el desarrollo
de ese lugar. Crisis abrupta significa
que, o una gran empresa o una actividad principal como puede ser el
ferrocarril, paralizaron su producción y se paralizó, en consecuencia, esa
localidad.
§ Las
localidades que tienen un perfil en crisis paulatina. No existe un día en la memoria del territorio en
que se paralizó
la producción porque
cerró Acindar o dejó de funcionar el ferrocarril o YPF dejó
de extraer petróleo, sino que se sigue haciendo lo mismo de siempre, pero cada
vez integrando menos gente; cada vez más declinando lentamente. En gran medida, se puede decir que es el caso
del interior de la provincia de Buenos Aires, cuyo perfil sigue siendo el mismo
(agrícola), no hay un cambio significativo en el perfil, pero cada vez contiene
a menos gente. Está en una crisis paulatina:
no hay un momento en que se quebró la producción primaria agrícola, pero sigue
lentamente, paralizándose.
En la crisis abrupta (primer caso) se
da la mayor tensión; la tensión entre las posibilidades del lugar y los
conocimientos o capacidades de las personas.
Esto es: en Cutralcó se paralizó la parte de la producción petrolera;
las posibilidades no indican que el petróleo pueda reconstituirse y ser el
perfil de desarrollo de Cutralcó, pero casi todo el mundo sabe trabajar en
relación con eso. La tensión entre las
posibilidades, las perspectivas y las capacidades, son muy fuertes. Ahí se dan los casos de mayor tensión, porque
los conocimientos de la sociedad van por un lado y la potencialidad del
territorio lo ha dejado de tener. En un
lugar donde había ferrocarril y talleres de ferrocarril, quedó gente ex
empleada ferroviaria que trabajaba en el taller y ahora se dedica al tema de
labranzas o a algún tipo de producción primaria. La tensión entre aquello que se añora, lo que
fueron las capacidades y las posibilidades, es muy alta. Es el caso de mayor tensión en Argentina y se
da en estos municipios.
La crisis
paulatina (segundo caso) aparece cuando la localidad sigue desarrollando las
mismas actividades, básicamente el mismo perfil, pero ha bajado su capacidad.
C.
El tercer tipo lo comprenden
las localidades cuyo perfil no está definido. Esto no quiere decir que la localidad no
tenga un perfil, sino que no lo tiene definido para el desarrollo local. Esto es: Viedma en Río Negro, por ejemplo,
tiene un perfil definido: la mayor parte de la gente trabaja en la
administración estatal (municipal o de gobernación); es claramente una ciudad
administrativa, no es que no tenga perfil.
Lo que no tiene es un perfil de desarrollo local; su perfil no está orientado
al crecimiento económico y al impacto social.
Todo territorio tiene un perfil definido. Lo que interesa es saber si tiene un perfil
definido para el desarrollo local.
Básicamente,
el grueso de los territorios en Argentina, se encuentran o bien en la situación
de crisis (abrupta o paulatina) o con un perfil que no parece muy definido para
el desarrollo local. De ahí que el primer punto para definir el desarrollo
local es visualizar hacia dónde va un territorio. Nadie puede pensar en promover una actividad
económica o productiva si no tiene claro hacia dónde se motoriza el crecimiento
o el desarrollo de ese territorio.
Ahora bien:
el crecimiento o el desarrollo de ese territorio no tiene que ver sólo con
presentar ideas. “acá se podría poner una industria metal – mecánica”, o “acá
tendríamos que lograr reflotar el frigorífico”.
Tiene que ver con ideas y con la factibilidad económica, pero,
fundamentalmente, tiene que ver con la identidad
local. Por eso, los programas de
desarrollo local no se pueden construir desde afuera. No puede venir alguien de afuera y decir: “me
parece
que acá habría que hacer esto”. Porque
la clave son los actores locales, los
que viven en el lugar; los que pueden realmente motorizar o no un proceso
verdadero de desarrollo local. No es un
problema de generar ideas, tiene que ver con ideas que, a la vez, se
correspondan con la identidad local; que tengan que ver con lo se que sabe o no
en relación con las expectativas de la sociedad. Si no tiene que ver con la identidad local,
la mejor idea se puede frustrar.
El
territorio argentino está lleno de buenas propuestas en localidades que no han
funcionado, no porque no sean ideas interesantes, sino porque no se
corresponden con la identidad local. O sea: el eje del desarrollo local es definir
un perfil. Un perfil no sólo está definido por lo que
hay en ese territorio, por lo que se podría hacer en él, sino, además, por la
viabilidad económica de lo que se propone y, fundamentalmente, por los que
viven, cómo viven y qué expectativas tienen o no. No es sólo un problema técnico; es un
problema fundamentalmente cultural y de identidad para el desarrollo
local. El mejor plan estratégico puede
fracasar si no tiene nada que ver con lo que vive la gente del lugar. De ahí que el desarrollo local requiera de un
fuerte consenso de las instituciones locales.
No puede, por ejemplo, alguien decir desde Buenos Aires “voy a hacer el
plan de desarrollo local de Tres Arroyos” si no tiene antes una clara
articulación con los sectores locales.
El primer
eje, entonces: para el desarrollo local, si no hay perfil definido, si no hay
condiciones para un perfil de desarrollo, no hay modelo de desarrollo local
posible. Si la localidad no puede definir hacia dónde va, no hay ninguna chance
de pensar el desarrollo local. El desarrollo local tiene una puerta de entrada
que es el perfil productivo, que es aquello que motoriza el crecimiento
económico y la mejora de las condiciones de vida.
Esto es, la
forma de organización económico social pero con un perfil productivo, es decir:
algo que motorice el crecimiento económico.
Un perfil de desarrollo no puede considerarse el hecho de que sea una
comunidad solidaria, por ejemplo. Eso sería un elemento que favorece; pero el
perfil de desarrollo es el turismo, o el perfil metal-metánico, o alguna otra
cuestión. Todo lo otro pueden ser
pre-condiciones de ambiente que favorecen.
Pero el perfil de desarrollo económico no es el estilo de vínculos sino
una (o más de una) actividad económica que motorice. El promover el desarrollo local no tiene como
objetivo generar asociatividad o vínculos; esto puede ser claramente un
elemento sin el cual no se da. La clave
no es esa sino motorizar actividades económicas. De hecho, puede ser un paso previo para esto,
pero no porque una comunidad tenga buenos vínculos, articulación y se llevan
bien las instituciones, está en condiciones de desarrollo local. Además de eso, debe tener alguna actividad
que funcione y que genere un circuito económico positivo para la gente del lugar. El desarrollo local tiene un fuerte
componente económico; lo primordial, básicamente, es lo económico. No lo asociativo, no la creación de vínculos
sino la actividad económica y todas las condiciones que se pueden llegar a
encadenar detrás de ella.
En
Argentina, precisamente, el grueso de las localidades están en situación de
crisis de perfil o están en un perfil no definido, porque han sido muy
castigadas por el proceso de desindustrialización y, en la última década, por
la convertibilidad que terminó complicando aquello que había tenido un
desarrollo evidente: las actividades rurales, todas las áreas rurales de
Argentina tenían un perfil muy claro: La Pampa, el interior de la provincia de
Buenos Aires, Santa Fé y Córdoba. Hoy
están en crisis paulatina o abrupta porque las condiciones del contexto fueron
cambiando mucho. El contexto económico
fue muy desfavorable para las localidades.
Ese es el principal problema del desarrollo local: que es ¿cómo vamos a
poder definir un perfil en la localidad de Trenque Lauquen, por ejemplo, para
ver hacia dónde queremos ir si hay que ver hacia dónde va el país y en qué
condiciones económicas estamos y si dentro de 20 días cambian todas las
reglas? Esa es la principal debilidad del desarrollo local; se tiene
que trabajar desde lo local sufriendo los cambios del contexto.
Las fortalezas del desarrollo local tienen que ver con que los que lo
hacen saben de qué se trata porque viven en el lugar y tienen más idea de las
condiciones. A diferencia de lo que pasa
a nivel nacional donde no lo pueden definir, acá sí, pueden manejar los
recursos, algunas ideas; pueden definir en algún sentido el rumbo hacia dónde
van. Esa es la diferencia fundamental:
la potencialidad. Por ejemplo, podemos
llegar a un buen programa de desarrollo local en Rafaela si de golpe el cambio
de contexto pone en crisis a Sancor, lo que implica que el contexto está siendo
desfavorable. Claramente, hay un
problema de contexto para el desarrollo local pero hay muchas oportunidades en
la medida en que están trabajando los actores del lugar, potenciando lo que
existe en ese lugar.
2. SEGUNDO
ELEMENTO: el tipo de municipio.
Este eje se
concentra en qué tipo de municipios pueden encarar actividades orientadas al
desarrollo local. ¿Quiénes pueden potenciar? ¿Qué
localidades? ¿Qué territorios pueden potenciar un programa de desarrollo
local? ¿Es una cosa de cualquier
territorio o no?
Argentina
tiene más de 2.100 municipios. El
municipio más grande es de casi
1.500.000 habitantes y el más chico es de 90 habitantes, con lo cual, el
abanico es extremadamente amplio y obliga a hacer una división en, por lo
menos, cinco tipos de municipio para tratar de ver estas condiciones de
desarrollo local en cada uno:
·
El primer grupo son las
denominadas comunas. Aparecen como comunas o municipios de
tercera, de acuerdo a las provincias, o en algunos casos, comisionado de
fomento. Son los municipios de hasta
2.000 habitantes. Estos municipios en
Argentina tienen un componente casi exclusivamente rural. Hay una planta urbana muy pequeña y casi
todos los componentes son rurales. Parte
de las localidades de la provincia de Buenos Aires son así; muchos de los
municipios de la provincia de Santa Fé son comunas de menos de 1.500 habitantes
y casi el grueso de la Patagonia sur, son comunidades de menos de 2.000
habitantes. En la comuna de menos de
2.000 habitantes no se puede hablar estrictamente de que exista un “Estado
local”; hay muy poco Estado local.
Básicamente, lo que hay son algunos elementos; hay alguien que coordina
o que maneja la estructura municipal y algún ayudante, pero no mucho más que
eso. Tampoco se puede encontrar a la
sociedad civil muy organizada, sino que
hay fundamentalmente redes de familia.
Hoy, un municipio de Entre Ríos de 1.500 habitantes está manejando un
presupuesto mensual de $ 3.500, con lo cual no se puede hablar de Estado local,
pensar la inserción, el perfil de desarrollo, el motor de desarrollo, cuando en
realidad no se está manejando presupuesto.
Prácticamente no tiene condiciones para emprender nada.
·
Segundo: lo que se llaman municipios
chicos. Son los que
comprenden desde 2.000 a 10.000 habitantes, en términos generales. Tienen algo más de lo local, pero muy poco:
pueden tener una persona encargada del área de acción social, un secretario de
producción o líder productivo. Hay un
poco más de equipos técnicos (no mucho más) y fundamentalmente hay
organizaciones de base: unión vecinal, asociación de fomento, club de barrio. Hay, sobre todo, instituciones de base y en
algunos casos, entidades intermedias como pueden ser Cáritas, Cruz Roja o
algunas instituciones más amplias.
Los
municipios chicos tienen un poco más de equipo técnico, más capacidad
técnica pero, al igual que los primeros,
tienen una fuerte dependencia de los recursos: prácticamente no manejan muchos
recursos y sería muy difícil planificar el desarrollo local. Parece muy difícil poder planificar el
desarrollo local en estos términos o poder trazar un programa de perfil
productivo cuando la realidad es muy chica y con muy pocas condiciones de
desarrollo.
·
Tercero: los municipios
grandes. Básicamente son de
10.000 a 100.000 habitantes. Acá sí,
claramente, hay un Estado local más consolidado con secretarías, distintas
áreas; más recursos, más conocimiento y hay organizaciones de base, entidades
intermedias y –en muchos casos- universidades o sedes de universidades. Está más consolidada la estructura
organizativa.
Hasta este nivel, lo local es
igual a la cercanía. Hasta acá se
conjuga la idea de lo local como “lo cercano”.
No hay que hacer mucho protocolo para ver al intendente o para
intercambiar opiniones; cualquiera puede ir a ver a la casa al secretario de
gobierno o hacienda. Hasta acá, la
cercanía marca la idea de lo local: no hace falta ir al municipio para nada, la
noción de cercanía hace a la potencialidad del lugar. Acá lo local es igual a lo cercano, más allá
de los recursos.
·
En cuarto lugar, aparecen las ciudades
intermedias. Se presentan con
100.000 a 250.000 habitantes. Además de
haber más recursos y más Estado local, la problemática social tiene que ver con
la estructura de los servicios. Esta
discusión sobre cuál es el servicio que presta la provincia; cuál es el que
presta la municipalidad, quién rompe la vereda y quién la arregla y por dónde
pasa la jurisdicción de uno y de otro.
La problemática de los servicios aparece como central, luego la
problemática de las políticas sociales y, en muchos casos, la propia seguridad.
La problemática está más
orientada a las ciudades. Tiene más ventajas
en términos de recursos porque recauda más al tener mejores condiciones. Pero, a la vez, problemáticas nuevas,
distintas y, además, se pierde la dimensión de lo local, ya no es tan fácil
intercambiar con el otro; ya no se puede ver al intendente en la casa sino que
se va perdiendo lo local. Aparece la
estructura gubernamental, aparece la estructura del Estado al frente de la
sociedad. No todo está mezclado como
puede ser, sobre todo, en los municipios chicos.
·
Por último, aparecen las áreas metropolitanas. Básicamente, son las localidades de más de
250.000 habitantes. El eje central está
dado por los cruces de jurisdicción.
Esto es: la persona que vive en
un lado y trabaja en el otro (Rosario y el Gran Rosario; Córdoba y el
Gran Córdoba; la ciudad de Buenos Aires
y el Gran Buenos Aires). Aquí
encontramos, por ejemplo, que al hospital de la ciudad de Buenos Aires concurre
quien vive en ella y el habitante del conurbano. Existe la discusión sobre quién es el
contribuyente, quién es el usuario y quién es el ciudadano del lugar.
En
el caso de la ciudad de Buenos Aires, viven 2.700.000 personas y entran todos
los días 3.000.000 de personas, con lo cual, esta discusión se hace muy
fuerte. Pero también se hace muy fuerte
entre los Partidos del conurbano bonaerense por los hospitales como en los
casos de Rosario y de Córdoba.
¿Qué
significa esto y qué tiene que ver con el desarrollo local? Primero: tratar de hacer un mapa de
Argentina. En Argentina, el 85% de los
municipios son de menos de 10.000 habitantes.
Con lo que podemos inferir que el 85% de los municipios tienen problemas
para el desarrollo local porque cuentan con escasos recursos y escasas
condiciones técnicas y organizativas.
Mientras, el
75% de la gente vive en ciudades de más de 100.000 habitantes. Entonces, hay
muchas jurisdicciones, pequeñas localidades, pequeños territorios casi sin
población y en pocas jurisdicciones se da la concentración de población. Esto
marca un primer problema a la hora de pensar el desarrollo local. El grueso de los gobiernos locales no tienen
recursos suficientes. El grueso de la
gente vive en instancias que no son locales, donde la cercanía ya no es un
dato, sino en localidades con más de 100.000 habitantes, donde las
conflictividades son de rutina. La estructura poblacional argentina hace que
haya muchos municipios con pocas condiciones; pocos municipios superpoblados
alrededor del Gran Buenos Aires, Rosario, Córdoba, Santa Fe y Mendoza. Primer elemento importante para tomar en
cuenta.
Segundo elemento.
en el primer tipo (hasta 2.000 habitantes), difícilmente se vaya a pensar una
política de desarrollo local, si no es a escala regional. Difícilmente, un municipio de 2.000
habitantes pueda encarar un programa de desarrollo local; tendrá que juntarse
con otros y constituir una región; si no va a estar en fuertes dificultades
para lograrlo.
En los de
más de 100.000 habitantes, difícilmente se pueda tener una unidad de desarrollo local.
La Matanza difícilmente pueda pensar en un único perfil de desarrollo;
seguramente tiene más de uno porque tiene características muy distintas en su
localidad. Acá, la escala de desarrollo
es menos que municipal; es submunicipal.
El segundo
punto, entonces, es que el desarrollo local no sólo es un problema de perfil. En segundo lugar, es un problema de
escala. No sólo se trata de definir
hacia dónde va, sino también de escala posible.
La pregunta a realizar para saber si un territorio tiene condiciones
para desarrollo local, es ¿Cuál es la escala de desarrollo local posible? En los municipios más chicos o en la comuna,
la escala tiene que ser regional; no puede esa localidad sola encarar un
programa de desarrollo local; tiene que agruparse. La escala, en general, es regional.
En los de
mucha población, difícilmente se pueda dar un único perfil o definir un único
programa. Hay que achicarlo. La escala puede ser barrial o submunicipal.
Y en los
municipios de 10.000 a 100.000 habitantes, parece haber mejores condiciones
para la escala municipal de desarrollo.
Hasta ahora,
el desarrollo local tiene que ver con el perfil
y el motor económico del lugar y también tiene que ver con la escala.
Está tan fuera de escala Lomas de Zamora, Morón o La Matanza como el
municipio de 2.000 habitantes. Ambos
están fuera de escala; por condiciones distintas. Uno puede estar en medio de un área
metropolitana en condiciones muy dificultosas para crear un programa y un
perfil propio y el otro porque no maneja recursos ni condiciones mínimas para
encarar un programa económico mínimamente sustentable que le dé viabilidad a
ese territorio.
El segundo
punto es que el desarrollo local también es una cuestión de escala, no sólo de
perfil. Argentina tiene un serio
problema porque está casi todo fuera de escala.
En algunos casos está fuera de escala por estar muy poblado y en otros
por estar con muy escasos recursos y muy bajas condiciones. La distribución del territorio en Argentina
no estuvo en relación con el desarrollo local sino que estuvo pensada para
completar las participaciones. Los
municipios, en el ’83, cuando comienza la democracia, eran 1.500. Hoy, en el 2002, son más de 2.100. Las constituciones provinciales se fueron
reformando, sobre todo durante la década del ’80 y fueron achicando los
requisitos para ser municipio, el número de habitantes necesario para ser
municipio, porque la idea era “cuanto más chico mejor”. La idea que predominaba en los ’80 era de
territorio, cuanto menos poblado mejor, porque hay más cara a cara, hay más intercambio, hay más
relación, hay más vínculo entre vecinos.
3. TERCER
ELEMENTO: los circuitos económicos.
El tercer punto para contemplar el desarrollo local, son
los circuitos de economía que funcionan en ese territorio. Los flujos económicos del lugar tienen que
ver con el análisis de lo que pasa hoy en Argentina, y se dividen en 3:
·
Economía de subsistencia,
·
Economía informal,
·
Economía formal.
La economía formal
en Argentina, tiene determinadas características: a) que se maneja con la
lógica del mercado y de la competencia.
Quien tiene una panadería en el sistema formal, además de tener CUIT y
poder pagar los impuestos, compite con otros que tienen panadería; trabaja con
ciertas reglas de competencia de mercado; b) trabaja con reglas de
costo-beneficio: le cierra o no el negocio, en la medida en que produce a un
nivel o escala adecuada; c) compite además en la calidad del producto. El mercado no sólo lo da el potencial de
consumidores sino la calidad del producto.
Funciona
basándose en el financiamiento, por eso es que gran parte de la economía está
en crisis. Sin financiamiento parece muy
difícil poder potenciar la economía.
Tiene una
determinada escala o volumen de producción.
Al panadero, por ejemplo, no le sirve hacer 3 Kg. de pan por día. La escala o el volumen es determinante.
Una parte de
la población está en la economía formal; trabaja bajo estas reglas. El sector privado (al que le puede ir mejor o
peor) trabaja bajo estas reglas.
Dependiendo de cómo esté la situación en el territorio, funcionará mejor
o peor. Tradicionalmente, esto era lo
único que había en los territorios en Argentina. Lo que se consideraba economía informal,
terminaba derivando acá. La tradición
latinoamericana tiene una fuerte presencia del mercado informal. La tradición peruana, por ejemplo, era de
fuerte presencia de una economía informal, en negro, que intercambiaba en el
mercado. En Argentina no era así; en Argentina, la tradición era que una
persona podía poner un taller atrás de su casa, sin pagar impuestos, pero
terminaba colocando el producto en la economía formal, vendiéndole al quiosco,
vendiéndole a la empresa, a otro partista y terminaba, directa o
indirectamente, en el mercado formal. No eran como sistemas paralelos, separados,
sino que todo en Argentina, terminaba en el sistema formal.
La economía
informal, en los últimos tiempos, ha tomado otras características en
Argentina, que la hacen distinta y son clave para entender el desarrollo
local. Por un lado, se trabaja más con
el “cara a cara”, no hay tanto mercado: encontramos a la mujer que hace
empanadas y vende a los vecinos, o hace ropa y trata de venderla como producto
a la gente del lugar. Claramente, ahí no
se maneja con normas de competencia o de mercado sino que está trabajando más
en una situación de cara a cara. Trabaja
con costos muy relativos, porque nunca queda claro cuánto cuestan las
empanadas, si es o no negocio hacer la empanada y poder venderla, o si es
negocio o no aquello que se traduce en economía informal. Tiene un problema serio de calidad, sobre
todo un problema de estandarización: una fuerte dificultad en el mercado
informal para lograr que los productos sean parejos; aquél que hace algo en el
mercado formal debe hacerlo siempre parejo, todas las empanadas salen iguales y
con la misma calidad. En el mercado
informal la cosa es artesanal, mucho más “como va saliendo”. Tiene problemas con el capital inicial: es
sin capital inicial; el capital inicial generalmente es la mano de obra. Por último, se trabaja en volumen muy
pequeño, se trabaja en una pequeña escala.
La economía
informal, históricamente en Argentina, ha sido un complemento de la
formal. Al dejar de serlo y al ser un
sistema paralelo, lo que tenemos que ver con el desarrollo local, es cuál es la
economía predominante en ese territorio, cómo funciona la economía del lugar;
si funciona bajo ese sistema básicamente o si funciona articulada.
La economía de
subsistencia es más elemental.
Donde la producción es para el autoconsumo, donde predomina la escala
familiar; se produce a esta escala y no a un volumen de producción mayor. La producción es muy asimétrica: tiene la
huerta en el fondo de su casa, a veces se produce, a veces no. A veces tienen más, a veces menos. No hay volumen y es muy asimétrica. Gran parte aparece más como política social que
como política económica. El programa Pro
Huerta o distintos programas de atención al consumo, se acercan más a la
política social que a la política económica.
La tradición
argentina territorial marcaba que ésto era un proceso, que la persona se ponía
una huerta atrás de su casa, aprendía a producir tomates y lechuga, y con el
tiempo, además del autoconsumo, obtenía un excedente que vendía a los vecinos
del lugar y empezaba a tener idea de comercialización. Con el tiempo, si le iba bien, ponía una verdulería
y entraba en el mercado formal. Ese
esquema, hacía que el desarrollo local en Argentina, sólo se pensara desde lo
formal. Para el modelo tradicional, lo
demás, era un proceso o una situación crítica que, en algún punto, tendía a
desembocar en la economía formal.
La realidad
argentina hoy es distinta, y es que muchos de los que están formalizados
terminan cayendo en la informalización, esto se ha quebrado: no hay relación
entre uno y otro y son como dos sistemas paralelos, dos sistemas sin vínculos
entre sí o con pocos.
Lo tercero
que se plantea como necesidad, para el desarrollo local, es ver cuál es el
circuito económico predominante o cómo funciona realmente la economía de ese
lugar. No trabajar con el presupuesto de
que todos van a desembocar en un mercado formal, sino trabajando sobre la
realidad. El trueque, claramente lo
vamos a encontrar como elemento novedoso.
Vamos a encontrar distintas modalidades económicas en un lado y el otro.
La mayoría de los territorios en Argentina tienen una mezcla de ambas cosas,
sin vínculos entre sí. La mayoría de los
territorios en Argentina tiene una parte de la gente en la economía informal y
una parte de la gente en la economía formal, casi sin vínculos. El definir eso, significa pensar el desarrollo
local. Puede ser que el desarrollo local
parta de la informalidad; puede ser que parta de la formalidad. Depende de las condiciones y del circuito
económico predominante en el lugar. Esto
todavía es muy discutible, porque para muchos es imposible pensar que esto
funcione o crezca de alguna manera, que simplemente se reproduce en sí
mismo. Hay un punto de vista según el
cual esto no es desarrollo local sino una forma de sostenerse, es una forma de
conseguir la subsistencia, a diferencia de lo que sí promueve el crecimiento
económico del lugar.
El punto
clave para el tercer punto, es definir cuáles son los circuitos económicos
predominantes en un territorio y en función de eso, cómo se piensa invertir y
qué características tiene el perfil de desarrollo. Para evaluar un territorio,
para encarar un programa de desarrollo local, hay que tener en cuenta
esto. Cuando un territorio tiene un alto
componente de economía informal, hay que pensar cómo orientar esa economía en
función del perfil.
4. CUARTO
ELEMENTO: el modelo de gestión.
El cuarto
eje del desarrollo local, tiene que ver con la gestión. Está orientado
fuertemente a cómo se gestiona en ese territorio, no tanto a qué perfil
económico tiene ni qué condiciones, hace más al gobierno y a las instituciones
del lugar.
Para tomar en
consideración o evaluar el modelo de gestión de un territorio, hace falta
articular tres elementos:
-
Los instrumentos técnicos:
la capacidad técnica (qué se encara, qué políticas, qué programas, qué líneas
de trabajo tiene ese territorio).
-
La voluntad política:
que hace referencia a cómo se gobierna, no sólo qué programas y qué líneas.
-
Los actores:
quiénes participan.
Para pensar
o evaluar un modelo de gestión, para ver qué condiciones hay de desarrollo
local en un lugar, hay que establecer básicamente esas condiciones. En términos muy generales, los instrumentos
técnicos marcan el qué se hace, qué
política se encara. La voluntad o estilo
político marca cómo se gobierna. Y los actores marcan el quiénes participan.
Este componente
tiene que ver con cómo es el modelo de gestión.
Complementa los otros que son: el perfil, la escala y el circuito
económico.
El primer
elemento, es decir el programa y las
políticas, define básicamente hacia dónde se perfila ese territorio. Cuál es la línea estratégica; hacia dónde va
encarando esa gestión el programa de trabajo y las acciones para ello. Hay un primer elemento importante: que en
general en los gobiernos locales, no existe relación entre el programa cuando
se define y las políticas que se implementan.
Generalmente, el programa dice “vamos para allá” y las políticas son de
cualquier otra manera. No tiene que ver
con la culpa de los gobiernos locales, sino, muchas veces, con la misma lógica
de los gobiernos nacionales. Esto es: a
veces, desde el nivel nacional se encara un programa que se aplica en el
territorio y más allá de su característica o su necesidad, en el municipio se
empieza a encarar este programa, independientemente de cuál es la estrategia o
hacia dónde se va. Cuando son muchos los
programas que se aplican en el territorio, lo que tenemos es una multiplicidad
de programas, que no siempre tienen que ver con aquello que es la estrategia o
la línea de trabajo de ese lugar. A veces,
la línea del programa no tiene mucho que ver con las políticas o los proyectos
que se encaran en los territorios.
Después
tiene que haber una evaluación y un seguimiento de las políticas que se
hacen. En el modelo de gestión, para
medir la eficacia, la pregunta es ¿lo
hizo o no lo hizo? cuando el gobierno quería hacer tal cosa. Si lo hizo, fue eficaz. Si no lo hizo, no lo fue. La eficiencia,
que mide los costos y las condiciones. La sustentabilidad
que tiene que ver con la continuidad de las líneas de trabajo.
Los que
realizan este tipo de estudios sostienen que Argentina es el país que a nivel
local tiene el menor nivel de sustentabilidad.
O sea: tiene la mayor cantidad de cambios en sus programas o en sus
líneas de trabajo, comparado con Chile, Brasil o Uruguay.
Segundo
elemento: el estilo político, que es
el cómo se gobierna. Se pueden mencionar tres estilos:
El modelo
centralizado es aquel en el cual, el que planifica y ejecuta es
el gobierno municipal. No abre el juego
a nadie. Es un modelo NO
participativo. No están considerados la
sociedad vecinal, la empresa del lugar, etc.
El gobierno municipal planifica y ejecuta él mismo. El modelo centralizado es el modelo que en
Argentina se llama “modelo del hacedor”: el gobierno hace sin articularse con
nadie. Ese modelo tiene un objetivo, que
es apuntar a la eficacia. No busca que la gente participe; directamente
busca hacer. El que planifica y ejecuta,
es el gobierno. Hay poca relación con
otros actores.
Segundo: modelo
descentralizado. Parte de
la base de que el que está en mejores condiciones de hacer las cosas, es el que
está más cerca del problema. A
diferencia del primero, que plantea que planifica y hace el gobierno, en este
modelo el que está en mejores condiciones de resolver, es el que está más cerca
de los problemas. La lógica del modelo
descentralizado sería: ¿Qué mejor que la sociedad de fomento y la unión vecinal
del barrio definan qué hay que hacer en ese barrio, antes de que el gobierno lo
defina? Porque son ellos los que conocen
la realidad y están más cerca del problema.
El modelo
descentralizado tiene un problema que es el manejo de los tiempos. Muchas veces, hasta que se ponen de acuerdo
las distintas instancias, tardan mucho.
Es lo que se llama modelo descentralizado participativo. Cuando funciona bien, apunta a la eficiencia. Apunta a hacerlo de la mejor manera
posible. Apunta a que lo que se haga sea
realmente lo que se necesitaba según los que marcaban las condiciones de ese
territorio.
Tercero: modelo de
gestión asociada. Este
modelo supone que, en la planificación y en la ejecución, trabajan en conjunto
el municipio y las organizaciones sociales.
Definen qué van a hacer (la estrategia) articuladamente, de manera
asociada. Por eso se lo denomina modelo
de gestión asociada y cuando funciona bien, se supone que apunta a la sustentabilidad. Puede cambiar el gobierno, puede cambiar el
intendente o puede cambiar el presidente de la sociedad de fomento, pero esto
va a continuar en la medida en que se institucionalizó el proceso: ese sería el
supuesto de la sustentabilidad.
Modelos de
gestión asociada hay algunos. No depende
de que la gestión completa sea así, pero tiene mucho que ver con los
programas. Algunos casos, como por
ejemplo, el caso de Reconquista, Rafaela o Pico Truncado en el sur: tienen y
están encarando algunos programas de esta forma asociada. Donde no hay mucho de esto claramente, es en
el conurbano y en los grandes centros urbanos.
Se hace muy complejo porque los intereses y los conflictos son
enormes. El juego de poder es muy
fuerte. Es mucho más fácil este modelo
en escala más pequeña que en la más alta.
Tercer
elemento: actores involucrados. En el modelo centralizado, todo lo hace el
Ejecutivo municipal y no participa nadie. El gobierno lo hace, lo planifica, lo
diseña y lo ejecuta y no hay articulación.
Es un gobierno que consolida las cosas y las hace.
El segundo modelo, descentralizado,
parte de la base de que los que trabajan fuertemente son las organizaciones
sociales: organizaciones de base, entidades intermedias y ONGs. Los actores que participan más activamente
son las instituciones sociales porque están
más cerca de los problemas.
El modelo de gestión asociada supone
la articulación de estos dos niveles: el Ejecutivo y las organizaciones
sociales. Es muy difícil de llevar
adelante, primero, porque muchas veces el intendente dice “yo no voy a fomentar
un modelo de participación para que todos terminen siendo candidatos a
intendente”. O, al revés, está el que no
quiere pagar los costos políticos de estar en la foto con alguien que lo deje
“pegado”. El modelo de gestión asociada
supone esta articulación.
Queda un
elemento básico en el medio, que es el Concejo
Deliberante que plantea uno de los elementos fuertes del desarrollo local
debido a su rol. Los gobiernos locales,
al hacerse fuertemente ejecutivos, más allá del modelo que tengan, tienden a
hacer cada vez más cosas. Tienden a restarle rol al ámbito deliberativo o
parlamentario. Acá aparece un problema
serio que es el rol del Concejo Deliberante.
En el primer modelo no tienen nada que hacer, porque el gobierno hace;
el Concejo a lo sumo controla. En el
segundo modelo, tampoco. En el tercer
modelo quedan en el medio. En el
desarrollo local, según el modelo de gestión, uno de los problemas es el rol
efectivo del Concejo Deliberante, no el que deba tener de acuerdo a la
normativa o de acuerdo a la ordenanza, sino realmente qué puede hacer y cómo
puede articularse. Ese es uno de los
puntos donde más hacen hincapié las reformas institucionales en el nivel
local.
Un punto más
sobre el rol del Concejo Deliberante. Se
plantean tres modelos o alternativas.
Uno es el modelo español en
donde, básicamente, los concejales tienen una doble función: de deliberativo y
de ejecutivo. El modelo español significa
que el intendente elige a los secretarios (de obras públicas, de hacienda,
etc.) de entre los concejales. Entonces,
alguien salió elegido concejal y además puede ser secretario de políticas
sociales o secretario de hacienda. En
una doble función con la intención no sólo de que no quede desdibujado su rol,
sino que forme parte del Ejecutivo. Ese
primer modelo es el que acerca más al concejo a funciones ejecutivas, a más
compromiso con el ámbito ejecutivo. La
crítica a este modelo es que tiende a ser un instrumento de poder donde compra
o no a los concejales en función de los intereses del Ejecutivo. Pero, la línea es meter al Concejo
Deliberante en el Ejecutivo.
El segundo,
es el modelo norteamericano que tiene
como objetivo promover la participación de candidaturas independientes para la
elección del Concejo Deliberante y desfasar al resto del cronograma electoral,
en tanto se vote a concejales en ese lugar y no al resto de las candidaturas,
con la intención de que sean representantes de instituciones sociales; queda
menos vinculado al Ejecutivo.
Tercero,
encontramos un modelo mixto, más al estilo
Francia, en todo caso, que supone que parte de las decisiones del Ejecutivo
estén en manos del Concejo Deliberante, que éstas sean transferidas.
El caso argentino, es un modelo donde el
Concejo Deliberante queda claramente en el medio, tiene funciones
exclusivamente deliberativas, define el presupuesto y controla lo que está
haciendo el Ejecutivo, y como tal, pierde peso frente a la realidad que es el
gobierno que hace muchas cosas (bien, mal; más o menos participativo, pero que
hace muchas cosas). Los gobiernos
locales, hoy en Argentina, tienen un fuerte sesgo ejecutivo, son generadores de
políticas permanentemente, con el estilo que sea en cada lugar.
Cuarto
punto, entonces, el modelo de gestión para el desarrollo local.
5. QUINTO
ELEMENTO: las políticas sociales.
En el nivel
local, en Argentina, podemos encontrar cuatro tipos de políticas sociales. No se trata de políticas que vienen de arriba
hacia abajo, sino que con determinadas características se encaran desde el
nivel local, con muchos o pocos recursos, de acuerdo a la situación en la que
se esté trabajando.
Estas
políticas sociales locales son:
A) El
primer tipo involucra todo lo que tiene que ver con lo alimentario, los municipios han
comenzado a encarar políticas alimentarias, en parte a través de la
distribución de lo que viene del nivel nacional y, en mayor medida, generando una cadena de valor propia,
acordando con productores o comerciantes del lugar para que le entreguen al
municipio parte de lo que producen y así poder distribuirlo entre la gente más
necesitada del lugar. Gran parte de lo que hoy se hace en políticas sociales a
nivel municipal tiene que ver con lo alimentario y con programas más allá de lo
que hace la Nación.
B) El
segundo tipo de políticas sociales que se ha encarado en los últimos tiempos a
nivel local tiene que ver con el eje socio- económico, básicamente con lo
productivo a nivel de microemprendimientos. Los gobiernos locales hoy
visualizan que lo único sustentable es generar políticas sociales que articulen
a la gente del lugar con lo
productivo. Este es un tipo de política
social que debería pensarse bastante bien a futuro. El grueso de los municipios
ha avanzado sobre esta idea y, si bien los niveles de fracaso son altos, la
conciencia generalizada de los actores locales es que lo único que podría
funcionar a futuro son actividades que tengan algún eje en lo productivo y que
estén diseñadas de manera tal que alguien que produce algo pueda venderlo y
generar ingresos económicos propios, a la vez promoviendo ciertas capacidades
productivas.
C) El
tercer tipo de política que se ha desarrollado a nivel local en los últimos
tiempos tiene que ver con el eje de la capacitación o el fortalecimiento. Los gobiernos
locales han avanzado mucho en el diseño de la planificación, pero lo que no
saben los municipios es cómo hacerlo en el marco de la escasez de recursos. En
este marco, las políticas de capacitación que encaran los municipios y las
políticas de fortalecimiento, han transcurrido desde una instancia de
fortalecer instituciones (en la Argentina los municipios hasta hace un año
trabajaban en fortalecer ONGs, apoyar instituciones ya constituidas, etc.), a
instancias de capacitación sobre oficios. Hoy, por ejemplo, lo que están
haciendo es contratar a alguien que desarrolle un oficio determinado, juntar un
grupo de gente y que se le enseñe dicho oficio, para que después puedan
desenvolverse con algún trabajo en el ámbito de su localidad. Estas instancias
de capacitación han pasado a promover redes y articular a la gente del
lugar con la idea de darle algunos
conocimientos. Este tipo de política social
se cruza con la economía social y con
la idea de generar, en el nivel local, instancias de servicios urbanos, de
preparar a la gente para oficios, para que de alguna manera, con algunos
elementos, puedan defenderse.
D) El
cuarto tipo tiene que ver con los programas de empleo. En general los municipios
no tienen programas de empleo propios porque no tienen recursos como para
encararlos, la diferencia es cómo usan los programas de empleo existentes. La
tradición de los programas de empleo les ha exigido a los municipios
contrapartes que los han llevado, en términos generales, a situaciones de
tensión en la definición de los proyectos. El punto clave para los municipios
en la actualidad es que los programas de trabajo no pueden funcionar si no hay
capital de trabajo. Es imposible darle a alguien parte del financiamiento de
sus honorarios y no pueda generar un capital mínimo para que tenga herramientas
para desempeñarse en el trabajo. No hay manera de generar políticas sociales
articuladas con el empleo si no se acompañan con capital de trabajo. Si no va
acompañado de capital de trabajo queda condenado simplemente a otorgar
subsidios y la persona no tiene la posibilidad de interactuar en el mercado de
trabajo.
A grandes
rasgos, se puede decir que las políticas sociales que hacen los municipios son
parches, en términos generales, que tratan de sostener como pueden lo que no
viene de la Nación o por los recursos
que les faltan.
El quinto
punto, entonces, tiene que ver con las políticas sociales. Se supone que el desarrollo local empieza a
articular políticas sociales y desarrollo cuando en el programa de empleo que
se genera, los emprendimientos productivos y los programas de capacitación
están orientados al perfil de desarrollo.
Para esto hacen falta instrumentos de planificación específicos, que se
verán a continuación.
6. SEXTO
ELEMENTO: el desarrollo local como proceso.
El sexto y
último punto tiene que ver con la idea del desarrollo local como proceso. Esto es: el desarrollo local no tiene que ver
sólo con la construcción de una idea; se trata de pensar el desarrollo local y
después introducir los instrumentos de planificación como un proceso. Esto significa básicamente, un proceso en el
cual hay diferentes etapas:
Primero,
un conjunto de actores que hay en un territorio: la municipalidad, las
empresas, los comercios, las organizaciones de base (las más elementales:
sociedad de fomento, unión vecinal, grupo comunitario), entidades intermedias
(al estilo Cáritas, Cruz Roja), ONGs (organizaciones más consolidadas, más profesionales) y vecinos sueltos (el que
no pertenece a ninguna de las otras tres) que sería el 70% de la gente que no
participa en ninguna organización; es un vecino pasivo o un vecino suelto.
Segundo,
cuatro modelos de políticas. La primera es la política
de asistencia: que consiste en alguien que da algo (el municipio)
y alguien que recibe (los vecinos). Un
comedor, por ejemplo: si la gente va a comer y vuelve a su casa, es una
política de asistencia. La asistencia no
es “asistencialismo”: cuando uno le da algo a alguien para tenerlo atado, para
que lo vote. La asistencia es dar un
subsidio, dar un alimento; dar algo es asistir.
La política de asistencia consiste en alguien que da y alguien que
recibe. El que recibe es pasivo y ahí
terminó la relación.
En segundo
lugar, la política de promoción. Supone alguien que da algo y alguien que
recibe, pero hay dos diferencias: primero, el que recibe es activo, hace
algo. El que va a un comedor y participa
de actividades comunitarias, está siendo activo; no sólo recibe, sino que hace
algo. Segundo y fundamental, para que
haya promoción tiene que haber capacitación.
Esto es: promoción significa promover las capacidades. Si el que va a
comer al comedor, come, participa de las entidades comunitarias y recibe un
curso de carpintería, se están promoviendo las capacidades y no sólo está
recibiendo algo. En la promoción
participan la municipalidad y las organizaciones sociales; van promoviendo las
capacidades de las personas. Esto
funciona si el que va al comedor
participa y recibe un curso de carpintería, cuando hay alguien que busca
un carpintero en el lugar. Si no, no
sirve de nada porque en realidad se estarían creando expectativas que no tienen
nada que ver con la realidad del lugar.
La política de promoción requiere de un diagnóstico previo.
Tercero: programa de desarrollo productivo,
básicamente orientado a la producción y lo económico, donde participan: el
primer sector que es el Estado (la municipalidad) y las empresas y los
comercios. En términos teóricos, la
municipalidad es el primer sector; es el sector público, el Estado. Las empresas y los comercios son el segundo
sector; el mercado. Las organizaciones
de base, organizaciones intermedias y ONGs son el tercer sector que es la
sociedad civil.
Entonces, la
política de asistencia relaciona al
primer sector directamente con los vecinos.
La política de promoción
integra al primer y tercer sector: Estado y sociedad civil. La política
de desarrollo productivo incluye al primer y al segundo sector: Estado y
mercado; Estado y sector privado. Y,
cuarto tipo, la política de desarrollo
local involucra al primer sector, segundo sector y tercer sector; es: Estado, sector privado y
organizaciones sociales. Esto es un
proceso: un gobierno local que no encaró nada, debería comenzar a hacer buenas
políticas de asistencia. Si tiene un
buen proyecto de asistencia, probablemente pueda hacer una buena
promoción. Si tiene una buena política
de promoción podrá encarar un intento de parque industrial, de desarrollo
productivo y, si funciona bien, podrá encarar un programa de desarrollo
local.
Lo expuesto
hasta aquí, es lo que tiene que ver con el marco conceptual del desarrollo
local; estos seis puntos: perfil, escala, circuito económico, modelo de
gestión, las políticas sociales y el proceso.
LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN
Además del
marco conceptual y las características, el desarrollo local tiene un elemento
clave que son los instrumentos, tiene que ver con la planificación.
Y los
métodos de planificación exigen, por lo menos, ser inventivos y creativos en una
situación que es bastante crítica actualmente en Argentina.
El marco y
las características están dados por los seis ejes; el instrumento está dado por la planificación. El programa de desarrollo local, para poder
realizarse, tiene que tener un plan detrás; tiene que haber instrumentos. Básicamente, a nivel territorial en
Argentina, hay cuatro niveles de planificación distintos:
·
El plan de fortalecimiento
institucional
·
El plan de gobierno
·
El programa estratégico
·
El plan estratégico
El programa de fortalecimiento
institucional tiene que ver con la programación interna de la
administración municipal. Se trata de un nivel de planificación que apunta a
mejorar la calidad de los recursos humanos del municipio y las condiciones en
que presta los servicios.
Así, nos
encontramos con municipios que buscan informatizar su estructura interna,
desarrollar programas de capacitación de su propio personal, cambiar los
organigramas, reestructurar algunas áreas, etc. En general los intendentes
evalúan como necesario este primer nivel de planificación, pero en muy pocos
casos se lleva a la práctica debido a las dificultades internas para
implementarlo (conflictos con los sindicatos u ordenanzas poco permisivas a los
cambios internos).
A la vez,
para muchos municipios el pago de los sueldos a fin de mes resulta ser su
principal política social, con lo cual pensar en reestructuraciones internas
resulta una tarea muy complicada.
El plan de
gobierno surge de las decisiones y las políticas que decide aplicar
el gabinete municipal. Se trata de un programa no consensuado, sino de las
decisiones políticas que van a determinar, qué áreas de la ciudad prioriza ese
gobierno, por dónde van a pasar las obras públicas, qué perfil se le va a dar a
las políticas sociales, etc.
El plan de
gobierno suele confundirse con el plan estratégico, pero la diferencia
fundamental es que en el primer caso no se establecen niveles de consenso con
organizaciones sociales o con el sector privado, sino que directamente se
aplican decisiones del grupo gobernante.
Entre el
plan de gobierno y la aplicación concreta de las políticas suele haber una
distancia importante y ello se debe en general a que el conjunto de los
programas nacionales y provinciales que “aterrizan” en el territorio terminan
complicando la estrategia del municipio y haciendo que el equipo de gobierno
salga a resolver todos los problemas juntos y sin una relación directa con las
prioridades marcadas en el plan de gobierno.
El programa
estratégico es un tercer nivel de planificación y requiere de dos
condiciones básicas: a) un acuerdo entre las distintas áreas del municipio
acerca de la elaboración de un programa que le va a dar identidad al territorio
(por ejemplo priorizar el turismo, el desarrollo de polos productivos, una
política de infancia, un programa de creación de microemprendimientos, etc.) y
b) el acuerdo con algunas organizaciones sociales que le puedan dar
sustantividad a este programa.
De este
modo, un programa sólo es estratégico cuando hace que el conjunto de las
políticas que se implementan en el territorio se perfilen a fortalecer lo que
se ha consensuado con el eje estratégico de la gestión.
Este modelo
de programa estratégico presenta dos problemas importantes vinculados con las
dificultades para generar acuerdos con las organizaciones sociales cuando desde
el municipio no se establecen canales de comunicación adecuados y formalizados.
La
diferencia entre programa estratégico y el plan de gobierno es que en el primer
caso se generan acuerdos entre el Estado local y las organizaciones sociales
más activas a partir de consensuar acciones y responsabilidades para el corto,
mediano y largo plazo, más allá del período que dura ese gobierno.
Por último,
el plan
estratégico supone un trabajo articulado entre el Estado local, las
organizaciones de la sociedad y el sector privado en función de potenciar las
posibilidades de desarrollo que tiene un territorio o una región.
Un plan
estratégico apunta al trabajo de los próximos diez o veinte años de una
comunidad, surge de un diagnóstico integrado (no como el programa estratégico
que puede surgir del diagnóstico de un área específica) y supone la
constitución de alianzas entre distintos actores para promover el desarrollo
económico y social de un territorio.
La simple
caracterización del plan estratégico da una idea de que no es sencillo llegar a
este nivel y que, si bien puede ser fácil juntarse entre distintos actores y
marcar los lineamientos de un plan, lo difícil es llevarlo a la práctica y
transformarlo en políticas públicas concretas. No cualquier municipio está en
condiciones de llevar adelante un plan estratégico. Para ello hace falta
avanzar en etapas que no necesariamente son lineales (plan de fortalecimiento
institucional, plan de gobierno, programa estratégico, plan estratégico) pero
que sí sientan las bases para un trabajo de acuerdos entre el Estado, la
sociedad civil y el sector privado.
Difícilmente
una gestión que no tenga un buen plan de gobierno pueda pensar en programas
estratégicos o en planes estratégicos, debido a que no tiene que cosas salir a
consensuar con la sociedad.
Un gobierno
que no ha modificado en algo su estructura interna tendrá muchas dificultades
para aplicar las políticas que quiere y ello seguramente hará que los planes
que se consensuen con la sociedad no sepan cómo concretarse.
En
definitiva, los niveles de planificación marcan un proceso de desarrollo de un
gobierno local y, si bien cada caso y cada municipio es un mundo aparte,
resulta evidente que el plan estratégico es un punto de llegada y no un punto
de inicio para ver qué se puede hacer.
Podría
decirse que el plan estratégico hoy no es útil en Argentina, no porque no sea
un buen método de planificación - que claramente lo es - sino porque,
simplemente no se adecua a la realidad de nuestro país en estas
condiciones. No por una cuestión técnica
metodológica, sino por una cuestión de practicidad y de elementos y datos
reales de la Argentina de hoy. Se puede
decir que lo que se puede hacer en el nivel territorial hoy son programas estratégicos. Esto es: programas donde dos años sean “largo
plazo” y que sean sectoriales. Hoy, en
los territorios de Argentina, esto es lo
que se puede hacer. Lo ideal es,
claramente, un plan estratégico, pero lo cuestionable es la viabilidad de éste
en las condiciones actuales de Argentina.
El programa
estratégico, es decir, cualquiera de los cuatro niveles de planificación, tiene
tres etapas:
v Una
etapa de diagnóstico. Lo que se hace es “sacar la foto” del lugar,
ver cómo está la situación.
v Una
etapa de diseño. Se elaboran las propuestas.
v Una
etapa de ejecución.
El programa
estratégico, entonces, que tiene un largo plazo de dos años, tiene un diagnóstico que se puede dividir en dos
partes o ejes.
El primero
es el diagnóstico de contexto.
Esto es: antes de entrar a la cuestión sectorial, ver el contexto. Antes de ver si vamos a crear un programa de
salud o de medio ambiente, de producción y empleo o de lo que sea, veamos el
territorio, el contexto del territorio.
El diagnóstico de contexto tiene que ver con cómo está el territorio en
general y después encarar el diagnóstico específico que sí es
sectorial.
El diagnóstico
de contexto tiene, por lo menos, cuatro partes:
- La primer
parte es definir cuál es la estructura
social del lugar. Para abordar un
territorio, hay que identificar las características del mismo y,
fundamentalmente, identificar la estructura social. ¿Por qué dos municipios del interior de la
provincia de Buenos Aires, ambos agropecuarios, son distintos? Porque la gente es distinta, porque la
estructura social es distinta. No es
sólo un problema de qué hay en ese lugar, sino de cómo es la gente del
lugar. Esto tiene que ver con la
estructura social. Si la estructura social está dividida en tres partes,
hablamos de sectores altos, sectores medios y clase trabajadora. Si está dividida en dos: incluidos y
excluidos. Si está dividida en cuatro:
sectores altos, sectores medios en transición, nuevos pobres y pobres
estructurales. La definición primera del
diagnóstico de contexto tiene que ver con identificar claramente la estructura
social de ese territorio. Junto con la estructura social, es necesario
establecer los porcentajes de la misma y caracterizar a cada uno. Un programa estratégico no busca hacer un
estudio exhaustivo en datos porcentuales (da lo mismo si los pobres
estructurales son el 15% ó el 16%); lo que
trata de ver es cómo está estructurada esa sociedad. No es lo mismo que los pobres estructurales
constituyan el 60% a que sean el 10%.
Esas son las miradas que se buscan; no están centradas en datos muy
finos porque se busca crear programas y proyectos y no hacer un censo con un
relevamiento puntual de la sociedad.
Primer elemento, entonces, ver cómo está caracterizada esa sociedad.
- El segundo
punto del diagnóstico de contexto, es evaluar cuáles son las principales demandas de cada sector
social. ¿Qué reclaman los sectores
altos? ¿Qué reclaman los sectores medios
en transición? ¿Qué reclaman los nuevos pobres y los pobres estructurales? En el supuesto de que exista esta
estructura. Se ven las demandas de cada
sector social.
- El tercer
elemento consiste en evaluar cuáles son las políticas
públicas que aplica el Estado para cada sector social (sea la Nación, la
provincia, el municipio) y las acciones que generan las ONGs para cada sector
social. Esto es: qué se está haciendo
desde el Estado y desde la sociedad civil, concretamente.
- El cuarto
punto, es hacer el mapeo de actores;
ver cuáles son las instituciones clave del lugar. Un programa participativo no supone que
participan todos (es imposible). Están
de acuerdo las instituciones clave del lugar.
El punto está en las instituciones relevantes del lugar, no en que estén
absolutamente todos, lo cual es imposible de lograr, sino que se designen
aquellas instituciones fuertes. Si
ninguna está comprometida con el proceso de planificación, esa planificación no
va a llegar a ningún lado, no hay legitimidad.
Lo que se define en el punto cuatro es la legitimidad. La pregunta que se debería hacer, es: ¿si
falta qué institución, el programa no va a salir? ¿cuáles son las que tienen legitimidad? Si las instituciones más fuertes de un lugar
son Cáritas, la empresa aceitera del lugar y la municipalidad, y ninguna de las
tres está en el proceso de planificación, por más que los planificadores estén
muy entusiasmados y tengan mucha
disposición para hacer, no van a poder después llevar adelante el proceso en la
medida en que no están los actores clave que pueden encararlo. Depende de cada lugar cuáles son los actores
clave.
Esto es el
diagnóstico de contexto: sacar la foto panorámica antes de introducirnos en la
foto específica de lo sectorial que se va a trabajar. Sirve para hacer un programa de empleo, uno
de salud, uno de educación o de lo que fuera, porque se está sacando la foto
general. Los únicos que pueden sacar
esta foto, son los actores del lugar, las instituciones del lugar. Los que no son del lugar, pueden ayudar con
metodología, pueden acompañar, pueden hacer un taller, pero no mucho más que
eso. Los que pueden hacerlo de verdad,
son los actores del lugar. Esa es la
primer parte que es el diagnóstico de contexto.
La segunda
parte tiene que ver con el diagnóstico específico. Ahora sí, se entra en un eje específico (de
la producción y el empleo, por ejemplo).
Ya no se trata de sacar la foto de cómo es la situación o la estructura
sino del eje producción y empleo.
Acá hay por lo menos tres pasos:
- El primero
es establecer cuáles son los problemas. En producción, se puede decir que hay un
problema, para un municipio X, cuando tenemos: falta de acceso al crédito,
falta de asociatividad de los productores, baja calificación de los productores
del lugar o de los empresarios, falta de programas de capacitación, falta de
cultura emprendedora, etc. Es el listado
de los problemas que existen en el lugar, no genéricos ni de la producción en
el mundo, sino de ese territorio.
La primer
parte es definir un listado de problemas reales, lo más claramente explicitados
y lo menos universales posible: qué pasa ahí, no los problemas de producción de
Argentina sino acotado a ese territorio con sus características. Es la parte más fácil del diagnóstico
específico porque es relativamente fácil ponerse de acuerdo y hacer un listado
de problemas.
- La segunda
parte es más compleja y es donde se presentan más fracasos: cuando hay que
definir los principales problemas. Planificar significa establecer prioridades
y dejar cosas afuera.
Si no hay
consenso sobre las prioridades, no hay plan que vaya a funcionar y no tiene
ningún sentido seguir porque en realidad se sigue con un juego de dibujo pero
no con un programa que vaya a implementarse después. Lo peor que puede pasar es que la
planificación participativa se transforme en un debate semántico de cómo se
escriben las cosas –que es lo menos relevante- y lo más relevante es que “pase
algo”. Si la misión se escribe en un
tiempo verbal o en otro, es irrelevante; la misión tiene que servir para saber
qué quieren ser, para dónde quieren ir, lo escriban bien o mal. No es un
problema de discusión semántica, sino de definir a dónde se van a poner los
recursos que se tienen para lograr el producto que se quiere.
- La tercera
etapa con la cual termina el diagnóstico específico es definir cuál es el principal problema que se puede solucionar. Cuál es el principal problema que, con los
recursos que hay y con los que no hay, se puede hacer algo.
Con el
diagnóstico de contexto y luego el específico; se termina la etapa de la foto y
viene la segunda etapa que es encarar el diseño, empezar a elaborar
propuestas.
La segunda
etapa es la del diseño, es cuando se
pasa del momento de ver cómo están las cosas, al momento de las propuestas y
del diseño. El diseño comienza cuando
está definido el tema a planificar.
El diseño
tiene varias etapas. Se puede hacer con
más o menos variables, depende el caso.
Se pueden establecer, al menos, seis puntos que deben tener énfasis en
la definición del programa estratégico.
1)
El primero es definir la misión.
No la misión de la institución, sino la misión del programa. La misión define en qué dirección se va a
armar el programa; si, por ejemplo, se armarán cadenas de valor con los
productores locales; si se tratará de generar articulación entre economía
informal y economía formal; si se dará capacitación y sensibilización para
generar una cultura asociativa; para dónde se va a encarar. En la misión se
define el rumbo de lo que se va a encarar.
No importa tanto cómo esté escrita la misión, sino que sea clara. El
equipo de planificación marca los valores y la orientación que le dá a la
planificación. Es la parte más
importante, pero no respecto de una discusión sobre cómo se escribe, sino a
dónde se quiere ir. Lo que sigue a ésto
es parte técnica, métodos para arribar, pero aquí se está definiendo el juego
de valores. La planificación no es sólo
un problema técnico, de conocer y saber identificar variables, indicadores,
focos, sino que es un problema también de definir de valores. El que evalúa de
afuera puede modificar todo, menos la misión. Eso es privativo del equipo que
la define.
2)
El segundo paso tiene que ver
con las líneas de acción. Son las
acciones o proyectos concretos que se van a implementar: por ejemplo, un taller
de sensibilización para esto; encarar una cadena de valor de la economía formal
e informal con esto, etc. Son las
acciones concretas que se van a hacer.
Hasta el punto de la misión, en la planificación todo fue juego
dialéctico; acá son hechos. Las líneas de acción tienen que estar en
concordancia con los recursos y con la capacidad técnica de los que las van a
realizar. Hay que saber cuáles son los
recursos porque no pueden seguirse 300 líneas de acción sin saber con cuánto
dinero se cuenta y también se debe conocer la capacidad técnica.
3)
El tercer paso consiste en definir
las metas. El punto clave de las metas es que siembren
un programa. En un programa de cualquier
tipo, tiene que haber metas de corto plazo, de mediano plazo y de largo plazo. Si el programa es de dos años, el largo plazo
es dos años. Pero siempre, aunque el
programa sea de 6 meses, tiene que haber corto, mediano y largo plazo. Las metas tienen dos objetivos o dos razones
fundamentales en el programa: la primera
es poder tener marco de referencia; saber si se está bien o mal con lo que se
está haciendo, si se está alejado o no.
Lo que marca la meta, es la hoja de ruta. Si, por ejemplo, se propuso que a los 6 meses
se iba a lograr armar tres cadenas de valor y un circuito de comercialización y
no se ha logrado nada, hay que ver si la meta fue equivocada, qué pasó, etc. Lo segundo y más importante
para esto, es que marca si el programa tiene que seguir o no. Si a los 6 meses,
de todo lo que se ha proyectado no pasó nada y se está muy lejos sin ninguna
condición de remontarlo, no tiene ningún sentido seguir con el programa. Porque el objetivo es producir resultados, no
sostener un programa. Con lo cual, el
programa está en función de las metas. Un programa de desarrollo local, tiene
que producir resultados; no pueden ser medidos por la externalidad
positiva. Esto es: en todo programa,
aunque no se cumplan las metas, se generan algunos aspectos positivos externos
a las metas. Si, por ejemplo: en un
programa de desarrollo productivo no se lograron generar cadenas de valor,
ningún circuito de comercialización, no se llegó a ningún producto, pero el
grupo se consolidó como tal y se llevan cada vez mejor, los productores están
trabajando entre sí, etc., eso es una externalidad positiva pero el programa no
era que la gente se juntara; el programa era crear una cadena de
comercialización, etc. La externalidad
positiva es buena, pero no es lo que puede darle continuidad al programa. Lo que tiene que darle continuidad al programa
son los resultados. La razón para seguir
son los resultados que se produzcan con relación a las metas. Muchas veces, lo que pasa es que los
programas siguen por la externalidad positiva que producen, pero no cumplen su
objetivo.
4)
Cuarto punto, importante para
evaluar si algo va a funcionar o no: definir quiénes son los socios.
Esto es: en un programa estratégico hay un equipo de planificación y
enfrente están los beneficiarios. Los
beneficiarios directos son los que reciben directamente el beneficio (por
ejemplo, los productores que van a formar parte de la cadena de valor). Los beneficiarios indirectos son los que se
benefician porque se benefician los otros; son los que están alrededor de esos
productores. El programa no es para
ellos, pero se benefician por rebote: a los otros les va mejor y esto es mejor
para ellos. En un programa social para
chicos que vayan a la escuela, el chico es el beneficiario directo y la familia
es el beneficiario indirecto porque está mejor cuando al chico le va
mejor. Además de eso, hay socios. Socios son todos los que ponen algo, ponen
algún recurso, pero no están en el equipo de planificación. Si no hay socios, quiere decir que el
programa no es estratégico, que hubo un error al definirlo. Si para el equipo de planificación
determinado problema es importante a resolver, y cuando se sale a la comunidad
con esta idea nadie aporta nada, quiere decir que la comunidad no lo está
viendo como estratégico. Sólo el equipo
lo está viendo como un problema serio y estratégico, pero nadie más. En la medida en que no hay socios, quiere
decir que nadie le está dando importancia al programa, que nadie lo está viendo
como estratégico. Los socios son socios
porque ponen algo; pueden ser recursos económicos o recursos humanos o recursos
materiales. Si no hay socios, el
programa no es estratégico. Si no hay
socios centrales que puedan poner
recursos centrales para el programa.
Cuarto punto entonces: identificación de los socios. En un proyecto común no hacen falta socios;
en un proyecto común hay un equipo que planifica, hay un beneficiario al que le
va mejor que a otro. En un programa
estratégico con gran despliegue de organización
y de movilización de recursos, tiene que haber socios siempre.
5)
Quinto punto, es el tema de los
recursos. Los recursos, los más
elementales, pueden ser recursos económicos, humanos y materiales. Pero más allá de esta definición, claramente,
un programa estratégico requiere dinero, requiere recursos económicos. Requiere de un financiamiento para poner en
marcha el proceso porque se trata de un proceso que moviliza a una comunidad. No es una prueba piloto de dos personas que
se ponen a hacer un microemprendimiento a ver si les sale, se trata de recursos
económicos. En este punto clave, cero
recurso es igual a cero programa. Si no
hay recursos, no hay ninguna forma de poder entrar en ningún programa. Es difícil estar en cero recursos pero es un
punto clave tener esto identificado. La
planificación no es una forma de ensayo y error sino que es producir cambios en
la medida en que se visualiza que están dadas las condiciones.
6)
El sexto punto es el eje de la comunicación. Tiene que ver con un punto clave: un programa
estratégico no supone que toda la comunidad participe pero sí que los vecinos
se enteren de lo que se está haciendo.
No es que todos están planificando y trabajando, pero sí que se
enteran. Ahí es donde viene el punto de
la comunicación que es la relación entre el equipo de planificación y los
vecinos, usuarios, consumidores que van desde los vecinos sueltos o pasivos
hasta las organizaciones comprometidas en cada caso y que tienen que ver con el
tema. La lógica de la planificación
dice: “el que no entiende, desconfía” o, por lo menos, piensa mal. Y si no hay
una buena estrategia de comunicación, se puede caer el programa
simplemente porque todo el mundo piensa que no sirve para nada, simplemente por
no tener idea de qué se trata.
Por último,
en la ejecución es donde se llevan
adelante las acciones; es la puesta en marcha.
Es cuando empieza a hacerse y se encaran las acciones. Si no
se llega a la etapa de ejecución no fue planificación lo que se hizo sino una
investigación. Cuando se queda en el
ámbito de diagnóstico o diseño, es una investigación en ciencias sociales
que no tiene que ver con la
planificación.
La
planificación es producir cambios, generar actividades, proyectos,
acciones. No puede quedar sólo en el
diseño de ideas.
